Роль коллегиальных органов в китайской властной системе снижается, а значение верховного правителя растет.
Китай ломает систему коллективного руководства, которую еще недавно преподносили как великую инновацию в построении успешных недемократических систем, и устремляется в славное прошлое, причем даже не во времена маоизма, а в эпоху идеализированного императорского правления
Решение пленума ЦК КПК внести поправки в китайскую Конституцию, сняв ограничения на количество сроков для председателя и вице-председателя КНР, стало логичным продолжением курса, взятого китайским руководством на XIX съезде Компартии Китая (КПК) в октябре прошлого года. Вернее, даже не руководством, а руководителем. Роль коллегиальных органов в китайской властной системе снижается, а значение верховного правителя растет. Китай ломает систему коллективного руководства, которую еще недавно преподносили как великую инновацию в построении успешных недемократических систем, и устремляется в славное прошлое, причем даже не во времена маоизма, а в эпоху идеализированного императорского правления. Концентрация полномочий в руках Си Цзиньпина и узкого круга его соратников должна помочь стране преодолеть ряд масштабных вызовов и сделать качественный рывок к заветному статусу ведущей мировой державы, а самого Си поставить в один ряд с величайшими китайскими правителями. Проблемы на этом пути банальны, но оттого не менее опасны не только для Китая, но и для его соседей и всего мира.
Конец системы Дэн Сяопина
Правка Конституции, убирающая введенную в 1982 году статью об ограничении пребывания на посту председателя и вице-председателя КНР двумя пятилетними сроками, стала лишь символом слома созданной Дэн Сяопином системы. Куда важнее был слом неформальных правил, ограничивавших власть первого лица, которые Дэн и его соратники выстроили в 1980-х, чтобы избежать перегибов единоличного правления. Три главных элемента этой системы: ротация высших руководителей раз в десять лет; принятие основных решений Постоянным комитетом Политбюро (ПКПБ), где представлены основные внутрипартийные группировки; введение в ПКПБ тандема преемников для верховного лидера и премьера Госсовета за пять лет до планируемой смены власти. При этом формальные ограничения в два пятилетних срока были прописаны лишь для самой церемониальной и малозначимой должности верховного лидера – поста председателя КНР. Куда более важные посты, должности генсека ЦК КПК и главы Центрального военного совета (ему подчиняется армия), никаких формальных ограничений на то, кто и как долго их может занимать, не имеют. Большее значение имели именно неформальные ограничения для этих двух должностей, и правило готовить преемников было как раз одним из таких ограничений.
Именно поэтому вектор изменения китайской системы стал понятен еще в октябре, когда по итогам XIX съезда в новом составе ПКПБ не оказалось потенциальных преемников Си Цзиньпина. Этот удар по системе "коллективного руководства" был куда важнее, чем нынешнее переписывание Конституции, которое в марте формально утвердит высший законодательный орган – Всекитайское собрание народных представителей (ВСНП).
Тем не менее это решение станет символическим рубежом конца старой системы правил. Теоретически у Си было много вариантов, как он мог бы оставаться у власти и после 2023 года, отдав пост председателя КНР кому-то моложе, но оставив за собой позиции генсека и главы ЦВС. В итоге был выбран вариант максимальной консолидации власти здесь и сейчас. Зачем это нужно? И почему вообще Си решил сломать дэновскую систему смены власти, которая служила Китаю столько лет и привела к небывалому росту?
Антикризисный абсолютизм
Си Цзиньпин одержим идеей, что Китай находится в глубоком кризисе и что для спасения страны ей сейчас нужна сильная рука. При этом он не отрицает значение партии и вообще институтов (и в этом его огромное отличие от Мао). Просто весь партийный и властный механизм надо пересобрать заново, а это не под силу коллективному тянитолкаю в виде Политбюро с его вечными интригами и невозможностью принимать жесткие решения, ущемляющие интересы какого-либо из кланов правящей элиты. Коллективное руководство – это возможность вето. Пока интересы кланов и патрон-клиентных пирамид совпадают, эта модель работает, но как только ситуация усложняется и надо делать выбор и чем-то жертвовать ради общего долгосрочного блага, у каждого члена правления China Inc. появляется возможность это решение заблокировать. В этом смысле ПКПБ все больше напоминал Совбез ООН, где можно без труда провести резолюцию только в том случае, если не задеты интересы постоянных членов – в противном случае "мировое правительство" оказывается в параличе. Наличие верховного лидера в Китае эту проблему не решало. Ведь первый пятилетний срок он обычно бывал окружен ставленниками своего предшественника, которые имеют право вето, а второй пятилетний срок он работает уже при наличии дышащего в затылок преемника, причем сам себе преемника выбрать лидер не может – это прерогатива коллектива, причем тут в игру вступают не только люди, занимающие важные формальные посты в партийной иерархии, но и ушедшие на покой представители прежних поколений руководства, сохранившие влияние благодаря разветвленным патронажным сетям. В этих условиях второй срок верховный лидер тратит на то, чтобы расставить своих протеже на ключевые позиции в будущем руководстве и окружить преемника своими людьми, то есть подрезать ему крылья так же, как твой предшественник подрезал их тебе.
Вся эта система может работать, если экономика растет двузначными темпами на хорошей демографии, инвесторы со всего мира несут вам свои деньги, низкая стоимость труда и слабая система соцгарантий обеспечивают вам конкурентоспособность в мировой торговле, а население готово мириться с коррупцией и деградацией окружающей среды – недовольство перекрывается непрерывным ростом благосостояния.
Но вот страна доходит до точки, где по-прежнему жить нельзя – издержки и перекосы предыдущих десятилетий развития дают о себе знать все болезненнее, и косметическими мерами, которые не заденут ничьих интересов, уже не отделаешься. Нужны глубокие структурные реформы. А для их проведения нужен консенсус в элите. Но этого консенсуса нет – инстинкт самосохранения в больших закрытых коллективах работает плохо, и многие представители партийной олигархии думают, что, если все начнет валиться, они успеют вовремя соскочить. А для этого надо начать переводить активы за рубеж и переводить туда семьи.
Именно это и побудило Си начать консолидировать власть. За первые пять лет он сделал то, что не удавалось его предшественникам – окончательно избавился от тени "старших товарищей", зачистив элиту и расставив на большинство важных постов своих людей. Теперь самое время заняться преобразованиями, на которые потребуется время – как минимум десять лет. В ноябре 2013 года пленум ЦК КПК принял программу структурных реформ, которую планировалось в общих чертах завершить к 2020 году. Но в октябре 2016 года, спустя три года после принятия этой программы и за год до партийного съезда, реформы едва сдвинулись с мертвой точки.
Реформатор и контролер на троне
Отменив для себя установленные прежней системой сдержек и противовесов ограничения и сформировав собственную управленческую команду, после марта 2018 года Си Цзиньпин может начать заниматься преобразованиями. По сути, его первый срок 2012–2017 годов можно считать подготовительным, а вот теперь, получив всю полноту власти, верховный лидер и начнет строить "новую эпоху", о которой осенью он говорил в докладе съезду. Сейчас для Си Цзиньпина особенно важно продемонстрировать элите, населению и всему миру, что он – хозяин положения, а не хромая утка, и что он останется у власти ровно столько, сколько сочтет нужным. То есть у него появится тот самый горизонт для стратегического планирования, который по идее должен быть заложен в китайской системе власти по версии Дэн Сяопина, но которого там на самом деле не было (по крайней мере, как считает сам Си). Именно поэтому окончательно отменить любые ограничения на пребывание на любом властном посту нужно именно сейчас, в самом начале нового политического цикла, чтобы ни у кого не было иллюзий, что Си куда-то денется, а вместе с ним уйдет и его повестка.
Беспрецедентная для Китая консолидация власти не обязательно означает, что Си вообще намерен отказываться от каких-либо институтов и ограничений. Когда в январе 2013 года, едва вступив в должность генсека, Си заявил о намерении "запереть власть в клетку системы" (把权力关在制度笼子里), он вряд ли лукавил. Просто его видение "клетки системы" отличается и от институтов гражданского общества в западном мире, и от полуинституционализированных правил передачи власти в логике Дэн Сяопина. Планируемые поправки в Конституцию как раз приоткрывают логику Си. Одно из самых важных нововведений в китайской системе власти, которое будет теперь прописано в Конституции и утверждено на мартовской сессии ВСНП, – это создание Государственной надзорной комиссии (国家监察委员会), нового суперведомства по контролю за бюрократией и сотрудниками госкомпаний. При этом новое ведомство не только наследует элементы партийного контроля, самым главным из которых сейчас является партийная комиссия по проверке дисциплины, но и становится по сути отдельной ветвью власти – ее описание в поправках к Конституции поставлено даже раньше, чем описание судебной власти. Создание отдельных ведомств и должностей, которые занимаются контролем и надзором за исполнительной властью, имеет прецеденты в китайской истории начиная со времен объединителя Древнего Китая Цинь Шихуана 秦始皇; 259–210 годы до н.э.) вплоть до последней династии Цин (1644–1912). Как и задуманная Си новая комиссия, существовавшая в цинском Китае Палата контролеров (都察院) имела разветвленный аппарат, включая представительства в регионах. Идея же о том, что контролирующие органы должны быть отдельной ветвью власти (наряду с исполнительной, законодательной, судебной и экзаменационной), восходит к основателю Китайской Республики Сунь Ятсену (1866–1925) и была реализована в республиканском Китае и на Тайване.
Судя по всему, Си Цзиньпин пытается выстроить систему, в которой причудливо смешаны партийное наследие КПК и бюрократические традиции императорского Китая. В итоге должна получиться система, где принципы организации бюрократического аппарата напоминают современный Китай, но чиновники столь же эффективны и неподкупны, как в Сингапуре. Роль контролера честности системы будет выполнять не гражданское общество, независимые СМИ или механизм выборов, а новое-старое контрольное суперведомство. Помогать же чиновникам управлять обществом будет Большой брат – создаваемая в КНР "система общественного доверия" (社会信用体系), с которой активно экспериментирует Пекин. В рамках пилотных экспериментов в нескольких десятках городов КНР система, основанная на использовании big data, анализирует поступки граждан и создает стимулы для "правильного" поведения.
Вся эта картина может казаться противоречивой, но в голове Си Цзиньпина все эти образы как-то непротиворечиво сочетаются в облике "новой эпохи" – противоречий тут не больше, чем в представлениях "народного вождя" об экономике, где ведущую роль в распределении ресурсов играет рынок, но при этом крупнейшими игроками должны быть эффективные и кристально чистые госкомпании.
Будущий транзит
Самый сложный вопрос относительно будущего – как Си видит систему смены власти, когда ему придется уходить на покой. Сейчас китайскому лидеру 64 года, при современном уровне развития доступных ему медицинских технологий он может находиться у руля еще долго, но вопрос рано или поздно встанет, особенно с учетом того, что старые принципы передачи власти уже нарушены, а новых пока не объявлено. Не обязательно, что четкое видение есть сейчас и в голове у самого Си – если не считать красивых мифов вроде того, как престарелые императоры Яо (尧) и Шунь (舜) в далекой древности передавали трон не своим детям, а самым достойным из советников. В любом случае в новом 25-местном Политбюро есть молодые протеже генсека, которых он явно намерен двигать еще выше в иерархии, – например, 57-летний партсекретарь Чунцина Чэнь Миньэр (陈敏尔) и 55-летний глава канцелярии ЦК КПК Дин Сюэсян (丁薛祥). С другой стороны, в трехсотместном ЦК есть еще более молодые кадры, к которым есть время присмотреться. Ведь, судя по всему, раньше 2027–2028 годов о передаче формальных постов речь не пойдет.
Но проблемы в этой по-своему стройной, хотя и эклектичной схеме могут возникнуть гораздо раньше. И дело не только в неизбежной возрастной деформации единоличного лидера, хотя и в ней тоже. Набрав невероятное количество полномочий и окружив себя своими протеже и давними знакомыми, Си должен начать делать преобразования, ради которых он узурпировал власть и поменял правила игры. Масштаб проблем, особенно в экономике, колоссален – по оценкам бывшего главы Минфина КНР Лоу Цзивэя (楼继伟), ситуация в Китае сейчас даже опаснее, чем в США накануне обрушения Lehman Brothers. Разгребание пирамиды долгов местных правительств, расчистка балансов неэффективных госкомпаний, наведение порядка среди частных конгломератов, которые на протяжении последних лет выводили миллиарды за рубеж, – все это требует решительности и искусности как Си, так и его команды. И вот как раз по этому поводу возникают самые большие опасения.
В начале 1990-х Дэн Сяопин оставил у руля Китая технократическую команду мечты во главе с будущим премьером Чжу Жунцзи (朱镕基). Звезды, обеспечившие Китаю почти 30 лет сумасшедшего роста экономики, такие как Ван Цишань (王岐山) или уходящий на покой глава Народного банка Китая Чжоу Сяочуань (周小川), сейчас отойдут от оперативного управления экономикой. На смену им придут выдвиженцы Си, которые сделали головокружительную карьеру за последние пять лет благодаря связям с генсеком, проскочив массу необходимых ступеней "нормального" карьерного роста. И сделали они это не как в 1980-е, благодаря выдающимся личным качествам, а только потому, что были друзьями детства, секретарями или замами Си Цзиньпина. Большинство этих людей делали карьеру в 1990–2000-е в богатых приморских провинциях Фуцзянь и Чжэцзян, когда там работал Си. Эти регионы были локомотивом роста китайской экономики, которые неслись вперед на заделе реформ начала 1990-х и где никакого феноменального, по китайским меркам, управленческого таланта и не требовалось. Достаточно ли у этих людей опыта, чтобы обезвредить все тикающие под китайской экономикой и социальной системой бомбы, покажет только время.
Другая проблема – гиперцентрализация в принятии решений, когда ни один вопрос не может решаться без Си или его доверенного лица. Как подобная система порождает рукотворные кризисы в экономике, хорошо видно на примере биржевого коллапса в Китае в 2015 году, где крах стал результатом несогласованности действий ведущих чиновников, а также того, что Си Цзиньпин, который хочет все контролировать, по многочисленным отзывам, сам очень плохо понимает принципы работы фондового рынка или азы валютной политики. Наконец, третий вопрос – противоречия внутри существующей команды. Так, будущий вице-премьер Лю Хэ (刘鹤), самый влиятельный экономический советник Си, находится в открытом конфликте с премьером Ли Кэцяном и даже осмеливался открыто критиковать его действия на страницах партийного рупора "Жэньминь жибао" в формате пространных анонимных интервью. Хотя роль премьера в новой системе все более церемониальна, борьба за полномочия внутри Госсовета совсем не то, что нужно для успеха столь необходимых реформ.
В любом случае момент истины для Китая и его лидера должен наступить именно в ближайшую десятилетку. Остается пристегнуть ремни и готовиться к самым различным сценариям.
Александр Габуев
Carnegie.ru, 28.02.2018
