Почему в постсоветской Центральной Азии нет ни одной парламентской республики
Референдум по новой Конституции Кыргызской Республики привлекал широкое внимание международной общественности. Причины прекрасно известны: применение силы 7 апреля в Бишкеке, шаткость положения нового Временного правительства, кровавые межэтнические столкновения на юге страны... Споры и критику вызывала процедура проведения референдума, особенно в условиях чрезвычайного положения, введенного в Ошской и Джалал-Абадской областях, где около 300 тысяч человек были вынуждены покинуть свои дома. Ряд недостатков референдума уже были освещены здесь[1]. Добавим, что на участках в Бишкеке и области не было никакой информации о проекте Конституции, а в дополнительные списки избиратели вносились даже по представлению документов, никак не указывающих гражданство (например, удостоверение с места работы). Временное правительство достаточно лицемерно отменило чрезвычайное положение за день до референдума[2], чтобы ввести его вновь еще до окончания подсчета голосов - и теперь уже на полтора месяца.
При этом как сторонники, так и критики референдума не придавали особого внимания самому проекту Конституции, подготовленному Конституционным Совещанием, созванным Временным правительством. СМИ, политические и общественные деятели как внутри Кыргызстана, так и за рубежом подхватили идею о том, что проект Конституции (теперь уже принятый и вступивший в силу) закрепляет парламентскую форму правления, обсуждали (а многие — и осуждали) ее уместность в условиях Центральной Азии. Высказывался о ней и Президент Российской Федерации, заявивший, что очень не очень себе представляет, «как будет модель парламентской республики работать в Киргизии»[3].
Удивительно, что ни один из советников главы российского государства (в том числе и Председатель ЦИК России, наблюдавший за ходом голосования в Бишкеке) не помог ему избежать совершенно ненужного анализа возможности или невозможности функционирования парламентской республики в Кыргызстане. Неангажированный юрист (у автора нет оснований сомневаться, что таковые есть среди советников российского Президента) при прочтении текста Конституции пришел бы к выводу о том, что оценивать шансы парламентаризма в Кыргызстане незачем: Конституция не предусматривает парламентской модели организации власти. Речь идет о смешанной форме правления, президентско-парламентской. И хотя по сравнению с редакцией Конституции 2007 г. полномочия Президента сокращены, а Жогорку Кенеша[4] — усилены, речь идет лишь о некотором перераспределении функций, а не о фундаментальных переменах.
* * *
По сравнению с редакцией Конституции Кыргызской Республики, принятой на референдуме в 2007 г., Президент не определен ни как гарант Конституции, ни как высшее должностное лицо страны (чч. 1 и 2 ст. 42 К07), хотя по-прежнему «олицетворяет единство народа и государственной власти» (ч. 2 ст. 60 К10). Он избирается на один шестилетний срок, а не на два пятилетних (ст. 43 К07), но новая Конституция предусматривает выборы Президента всеобщим голосованием (ч. 1 ст. 61 К10), а значит, что в случае конфликта с Жогорку Кенешем глава государства сможет, среди прочего, противопоставить депутатам не меньшую, чем у Парламента, легитимность.
Отличительной чертой парламентской республики является ответственность правительства перед парламентом (в президентской республике, классический пример которой — США, законодательный орган не может выразить недоверие исполнительному, а глава государства — распустить парламент). Так, по инициативе одной трети депутатов вотум недоверия может быть объявлен большинством голосов от общего состава Жогорку Кенеша (чч. 3 и 4 ст. 85 К10). Однако не обязательно приведет к отставке правительства: Президент может «не согласиться» с решением депутатов - и тогда правительство сможет продолжать исполнять свои полномочия, если только в течение трех месяцев Жогорку Кенеш снова не объявит о недоверии (ч. 7 ст. 85 К10). Первоначальный проект Конституции предусматривал и полномочие Президента распустить Парламент, если он повторно выразит недоверие правительству (такая же норма была и в ч. 7 ст. 71 К07, при ее сохранении вообще нельзя было бы говорить о каком-либо изменении в форме правления), но оно было изъято декретом временных властей Кыргызстана.
Но и по новой Конституции Президент может распустить Парламент. В соответствии с ч. 1 ст. 86 К10, премьер-министр может один раз в год поставить перед Жогорку Кенешем вопрос о доверии правительству. В случае отказа в доверии последнее слово остается за Президентом: он либо отправляет правительство в отставку, либо распускает Парламент (ч. 1 ст. 86 К10). Роспуск может грозить Жогорку Кенешу и в том случае, если он откажется утверждать программу вновь назначенного правительства (ч. 6 ст. 84 К10).
Помимо участия в назначении и отставке правительства Президент непосредственно назначает министра обороны и руководителя Государственной службы национальной безопасности (п. 2 ч. 4 ст. 64 К10, впрочем, он более не располагает непосредственно подчиненной ему национальной гвардией и государственной охраной, как это было предусмотрено в п. 8 ч. 1 ст. 46 К07), является Верховным главнокомандующим (ч. 8 ст. 64 К10). Именно Президент вносит в Парламент кандидатуры на должности Генерального прокурора, председателя Национального банка, одной трети состава ЦИК (чч. 3-5 ст. 64 К10), и это только часть назначений, осуществляемых им. В законодательном процессе он обладает правом вето, которое может быть преодолено только большинством в две трети Жогорку Кенеша (чч. 2-3 ст. 81 К10). Даже местные кенеши могут быть при определенных условиях распущены Президентом (п. 2 ч. 1 ст. 64 К10). Таким образом, Президент — далеко не «главный государственный нотариус», каким его хотели бы описать те, кто утверждает, что новая Конституция предусматривает парламентскую форму правления.
* * *
Три положения в главе о судебной власти также требуют внимания. Наиболее известное из них — ликвидация Конституционного Суда и передача функций конституционного контроля специализированной Конституционной палате Верховного Суда. Это лишь ретроактивное закрепление в основном законе декрета Временного правительства, одним росчерком пера распустившего не только парламент, но и КС (причем не конкретный состав, а орган как таковой)[5]. Действительно, конституционные судьи не раз демонстрировали свою верность как Аскару Акаеву (разрешив ему баллотироваться на третий срок в 2000 г., т.к. его избрание до принятия Конституции 1993 г. не было признано первым сроком полномочий[6]), так и Курмамбеку Бакиеву (признание недействительными поправок в Конституцию, принятых Жогорку Кенешем, для того, чтобы Президент внес на референдум 2007 г. проект новой редакции Конституции[7]). Венецианская комиссия высказала сожаление и критику такого решения вопроса о конституционном контроле в Кыргызстане и безуспешно потребовала его пересмотра[8]. Какими бы ни были достоинства и недостатки существования отдела по контролю за конституционностью законов в органе, задача которого - эти законы применять, а не оценивать, ликвидация КС плоха не сама по себе, а в совокупности со вторым интересным положением новой Конституции из главы про судебную власть. Ч. 5 ст. 97 основного закона допускает, на основании предложения Совета судей и по представлению Президента, возможность лишить судью Конституционной палаты ВС полномочий большинством в две трети голосов депутатов Жогорку Кенеша. Вот прекрасный инструмент скорой расправы с неугодными судьями!
Что же касается нижестоящих судов, то Конституция закрепляет испытательный срок в 5 лет для впервые назначенных на должности судей, и лишь потом возможность назначения пожизненно (до достижения пенсионного возраста). Такая норма (естественно, не она одна, а в совокупности с другими положениями законодательства и фактической ситуацией в каждой стране) прекрасно зарекомендовала себя в формировании зависимой судебной власти, например, в России и в Беларуси. Характерно ее закрепление на конституционном уровне: хотя ситуация в Кыргызстане непредсказуема, эта норма, скорее всего, приведет и к принятию законодательства, способствующего созданию зависимости судебной власти от исполнительной.
* * *
Информированному наблюдателю за конституционным процессом в Бишкеке требовался, как в советском анекдоте, врач-ухоглаз: невозможно было увидеть то, о чем говорилось (парламентская республика и независимая судебная власть), и услышать про то, что было ясно записано в проекте Конституции (смешанная республика и зависимый суд). Почему и для чего такой разрыв между риторикой и текстом проекта? Мало кто в Бишкеке мог дать вразумительный ответ на эти вопросы (уж точно не горячая линия по разъяснению проекта Конституции 90-11-12, организованная Конституционным совещанием). Для получения ответа нужно сложить многие кусочки киргизской мозаики. У автора нет уверенности, что в его распоряжении есть все они, но те, которые есть, позволяют сформулировать версию.
Единственный, кто ее открыто озвучил, — омбудсмен Кыргызстана Турсунбек Акун, сделавший это на совещании с неправительственными организациями. Сводится она к следующему. Конституция действительно предусматривает смешанную модель с достаточно сильным Президентом. Ее писал «для себя» Омурбек Текебаев (в начале 2000-х гг. - Торага Жогорку Кенеша, с апреля по 12 июля 2010 г. — заместитель Председателя Временного правительства), который собирается выдвинуть свою кандидатуру на выборах Президента и в случае победы (с его точки зрения — гарантированной) получить серьезные полномочия главы государства. Разговоры же о парламентской республике могут снизить интерес его конкурентов к посту Президента. Какие аргументы подтверждают эту версию?
Состав Конституционного Совещания, утвержденный Временным правительством[9], включал лишь одного «сильного вице-премьера» из четырех, претендующих на лидерство, - Омурбека Текебаева. В Совещание не вошел ни Азимбек Бекназаров, курирующий прокуратуру, минюст и суды, ни Темир Сариев, вице-премьер по экономике и финансам, ни Алмаз Атамбаев — первый вице-премьер.
Среди немногих и едва доступных материалов, разъясняющих новый основной закон, был опубликован «Комментарий к проекту Конституции», изданный общественным движением «Моя Конституция — мой талисман». Это движение было основано общественными деятелями, близкими к партии «Ата-Мекен», возглавляемой О. Текебаевым. Несмотря на явную политизированность движения, приравнивавшего призывы голосовать на референдуме с призывом голосовать за Конституцию, его публикации финансировались Европейским Союзом и Программой развития ООН. Комментарии носят пропагандистский характер и вместо доступного изложения конституционных норм призывают голосовать за проект основного закона («Президент — глава государства и арбитр», «ключевая роль в системе государственной власти возлагается на парламент», «Суды: реформа и очищение», «Местные кенеши: вся власть советам!», «проведение конституционной реформы в конечном итоге исключит возможность концентрации власти в одних руках и злоупотребление ею» и т.д.)
Эксперт по конституционному праву и один из основных авторов текста проекта Конституции Гульнара Искакова признает: «Сторонники сильного президента могут не переживать: у президента достаточно полномочий по данному проекту [Конституции]»[10]. В то же время вице-премьер Временного Правительства А. Бекназаров по-прежнему говорит о парламентской республике и проблемах слабого Президента[11]. Значит ли это, что все идет так, как и планировалось?
Конституционные положения могут не стоить дороже бумаги, на которой они напечатаны. В октябре пройдут выборы в Жогорку Кенеш, и расклад сил в новом парламенте может предопределить дальнейшее развитие конституционных процессов в Кыргызстане. Доминирование одной партии или тесной коалиции приведет, несмотря на все конституционные ограничения[12], к очередному витку сильной личной власти нового Президента (выборы нужного абсолютному большинству депутатов кандидата можно считать обеспеченными). Разделенный парламент, где никто не обладает абсолютным большинством, а принятие решений потребует согласия многих сил, может быть непривлекателен риторически, поскольку неуправляем (что для одних — достоинство, а для других — недостаток), но позволит избежать усиления только одной партии с только одним лидером[13].
Само же распределение сил будет зависеть от способности или неспособности властей контролировать ситуацию на юге страны, обеспечить людей в регионах, затронутых насилием, необходимой помощью (например, провести быстрое и качественное восстановление жилья и инфраструктуры до наступления холодов), контролировать действия силовых структур, нередко выходящие за рамки закона, провести масштабное разоружение (после конфликта на юге оружие начинает распространяться по всей стране)... Это лишь часть длинного списка трудных задач. Но ведь можно и победить в борьбе за контроль над административным ресурсом - и обеспечить нужный результат на выборах. Искушение велико.
Автор - преподаватель и научный сотрудник Университета Страсбурга
[1] http://www.polit.ru/institutes/2010/07/08/kirgiz.html
[2] Положение о проведении референдума было также на всякий случай исправлено: вместо запрета проводить референдум в условиях ЧП была введена норма, согласно которой референдум считался бы состоявшимся и при введенном ЧП, если на территориях с «обычным» режимом проживало бы более половины избирателей (Декрет от 16 июня 2010 г. № 72, http://www.shailoo.gov.kg/dekrety-vremennogo-pravitelstva/o-vnesenii-izmeneniya-v-dekret-vremennogo-pravitelstva-kyrgyzskoj-respubliki-ot-21-aprelya-2010-goda-20o-vnesenii-izmeneniya-v-dekret-vremennogo-pravitelstva-kyrgyzskoj-respubliki-ot-21-aprelya-2010/). Проблема была в том, что списки избирателей подготовили только за неделю до голосования, а в южных областях из-за вооруженных столкновений и массовой миграции точных списков так и не было составлено.
[3] http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=1391231
[4] Жогорку Кенеш — однопалатный парламент Кыргызской Республики, «верховный совет» в переводе с кыргызского.
[5] П. 10 ст. 1 Закона о введении в действие Конституции Кыргызской Республики, принятый на референдуме 27 июня 2010 г. вместе с Конституцией, предусматривает, что полномочия судей КС считаются прекращенными со дня издания декрета Временного правительства №2 от 12 апреля 2010 г. о расформировании КС. В здании КС сейчас находится Генеральная прокуратура (ее здание сгорело во время апрельских событий 2010 г.) На главной лестнице еще висит стенд «судьи Конституционного Суда», но в пустых рамках уже нет их портретов.
[6] Решение Конституционного Суда Кыргызской Республики от 13 июля 1998 г. (http://www.ks.kg/index.php?option=com_content&view=article&id=148%3Aresh13071998&catid=51%3Aresh1998&Itemid=66〈=ru).
[7] Решение Конституционного Суда Кыргызской Республики от 14 сентября 2007 г. (http://www.ks.kg/index.php?option=com_content&view=article&id=284%3Aresh14092007&catid=60%3Aresh2007&Itemid=66〈=ru).
[8] Заключение по проекту Конституции Кыргызской Республики, ред. 21 мая 2010 г., принято 4 июня 2010 г., пп. 59 и 69.
[9] Постановление №25 от 30 апреля 2010 года, http://www.kyrgyz-el.kg/index.php?option=com_content&task=view&id=117&Itemid=1
[10] http://www.bpc.kg/perspective/156-06-05-10
[11] http://www.kommersant.ru/doc.aspx?docsid=1412452
[12] Конституция ограничивает число депутатских мандатов одной партии 65-ю из 120-ти (абз. 2 ч. 2 ст. 70 К10). Но ничто не мешает создавать коалиции хоть из 120-ти депутатов или даже без официального объявления о коалиции идентично голосовать по всем вопросам, рассматривающимся Жогорку Кенешем.
[13] Впрочем в избирательной системе, видимо, сохранится «двойной барьер»: для получения депутатских мандатов партии будет недостаточно набрать определенный процент на общегосударственном уровне, но также и определенный результат в каждом из регионов. На выборах 2007 г. этот «двойной барьер» исключил из состава Жогорку Кенеша партию О. Текебаева «Ата-Мекен»: несмотря на крупный результат по стране в целом, она не пользовалась поддержкой на юге Кыргызстана.
См. также:
Кирилл Коротеев. Мораторий forever?Кирилл Коротеев. 10 лет «под Страсбургской пятой»Кирилл Коротеев. Чрезвычайный опыт Армении
Кирилл Коротеев, юрист Правозащитного центра "Мемориал"
